La política económica del Segundo gobierno de Rafael Caldera
Rafael Caldera llego al poder por
segunda vez en 1994. Aunque este prometió durante su campaña no acudir jamás
ante el Fondo Monetario Internacional, debió hacerlo ante la crisis económica.
En primer lugar, como visión general
de la situación de Venezuela para el momento, se encuentra la grave crisis general
por la que atravesaba el país. La cual estaba afectando a todos los niveles y
esperas de la sociedad. En cuanto al aspecto económico y financiero, la
reducción de los precios internacionales del petróleo y la deuda externa desde
mediados de los ochenta, trajo consigo una disminución del nivel de vida de los
venezolanos, sobre todo en las clases medias y bajas, además de un
desmejoramiento de los servicios públicos.
Para finalizar, podemos agregar que la crisis
se extendía a todas las esferas, producto de la perdida de la capacidad del
gobierno para asumir financieramente sus obligaciones sociales. Lo cual se traducía
a nivel educativo, sanitario, laboral alimentario, etc.
La agenda Venezuela.
La agenda Venezuela fue un
acuerdo llevado a cabo entre el gobierno de Venezuela, el Fondo Monetario
Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Lo que
se pretendía era presentar un plan a estos organismos multilaterales, para
lograr abrir las posibilidades para la recomposición del servicio de la deuda y
aliviar la carga que esta representaba para el país.
La historia de la llamada Agenda Venezuela
puede fácilmente dividirse en tres momentos básicos en materia fiscal:
·
El periodo de inicio con la macro devaluación de
abril de 1996.
·
El auge de los ingresos extraordinario del
segundo semestre de 1996 y 1997.
·
La caída de los precios del petróleo que
comienza en el último trimestre de 1997 y se prolonga durante 1998.
La crisis fiscal también se presenta
consecuencia de una grave tendencia al deterioro de la recaudación tributaria
interna que revela una gran ineficiencia en el marco legal e institucional.
La agenda Venezuela estaba constituida
por 10 áreas prioritarias para el equilibrio de lo económico, lo político y lo social.
1. Reducción
gradual del déficit fiscal.
2. Flexibilización
del control de cambio.
3. Fortalecimiento
del sector financiero.
4. Reforma
estructural del sistema de seguridad social.
5. Expansión
de los programas sociales.
6. Dinamización
del aparato productivo.
7. Ampliación
del régimen competitivo de precios.
8. Nuevas
políticas de tasas de interés.
9. Capacitación
para el empleo.
10. Reforma
de la administración pública y privatización.
Los cambios en la estrategia
económica de los gobiernos venezolanos en la era de la democracia representativa
(1959-1999) han estado frecuentemente , bajo la presión de la contingencias;
pero también han ocurrido modificaciones significativas en las políticas públicas
aplicadas a la gestión económica, de tal manera que se ha hecho un habito de
los gobiernos la ruptura de la continuidad administrativa, salvo la ejecución
de algunas obras publicas importantes que requiere varios periodos constitucionales.
Para algunos voceros del neoliberalismo y delos interés que navegan en la
economía de mercado se expresan en el sentido de que los dos primeros a los del
gobierno de Caldera 1994/1995, fueron perdidos para la economía y la gestión
publica, por ser los del relativo control económico, la que se responsabiliza
de los supuestos resultados negativos de este subperiodo. De manera distinta,
exaltan esos voceros la orientación uy la gestión que prevalecieron en el resto
del periodo, por ser propicias a la apertura económica, la libertad de cambio,
la privatización de las empresas del estado, la reducción del ámbito administrativo
de la regulación de los precios y las facilidades para la importación de
insumos y productos que compiten con ventajas con los productos nacionales.
Este periodo económico transcurrió
en dos etapas claramente definidas:
La que se extendió desde el inicio
del mandato presidencial, en febrero de 1994, hasta el mes de abril de 1996,
caracterizada por haber sufrido un cambio de rumbo, es decir, de relativo
control económico.
Y la que comenzó en mayo de 1996
y concluye al cierre de 1998, con una evidente inclinación al neoliberalismo,
aunque con elementos de intervención del Estado.
El de los hechos y procesos
emergentes de la dinámica interna: debe señalarse como prioridad la crisis financiera
calificada como sistemática que se hizo manifiesta desde el comienzo del año
1994 y persistió hasta 1995 con variabte4s intensidad; esta crisis afecto la
actividad económica real, y por supuesto el movimiento fiscal, la cambiario, al
monetario, la balanza de pagos etc.
En el último año del periodo
quinquenal, la economía y la gestión pública fueron duramente golpeadas por la
pronunciada declinación del ingreso petrolero, en una coyuntura signada,
además, por la lucha y la incertidumbre políticas en la perspectiva de lo comisión
de fin de año para la elección de representantes al Congreso Nacional,
gobernadores y presidente dela República.
La crisis financiera de 1994
Esta crisis se presentó con
secuelas persistentes en 1995, y se manifestó en cuatro etapas, en cada una de
ellas un banco importante o grupo de bancos y las instituciones financieras conexas
incurrieron en situación de insolvencia, transitoriamente encubiertas por insuficiencia
de liquidez. El primer caso, fue el Banco Latino, de grandes dimensiones, pero
estructuralmente débil, por haberse sobregirado en su capacidad de financiamiento
e incurrido en negocios no propiamente bancarios. Cuando el Dr. Caldera tomo
posesión de la presidencia de la republica la caída del Banco Latino era un
hecho. Pero poco tiempo después, otros bancos, algunos vinculados del Latino
mostraron signos de quebrantamiento.
Así mismo, es importante recordar
que el primero de enero de ese año, entro en vigencia La Ley General de Bancos
y Otras Institutos de Crédito, con reformas importantes e innovadoras
convenientes; pero la mayoría de la disposición legales no eran de fácil ni de inmediata
aplicación, particularmente por que el órgano supervisor competente: la Superintendencia
de Bancos, no estaba preparados, ni disponían de los medios efectivos para
poner en práctica las providencias legales nuevas.
Ante las demanda emergente y
masiva de retiro de depósitos bancarios a las instituciones que perdían
confianza del público, FOGADE (cuya función era y es la de garantizar tales depósitos
hasta un determinado limite), no estaba en capacidad para satisfacer con sus
propios recursos los requerimientos que se hacían, para hacer frente a aquella
demanda y por ello, de acuerdo con la ley, recurrió del Banco Central en solicitud
de anticipos.
Las consecuencias macroeconómicas
fueron las siguientes:
·
Una contracción del PIB de casi 3%
·
Contracción de la demanda agregada interna de
4,5%
·
Una salida neta de capital cifrada en US$3.770
millones
·
Una tasa de inflación de 71%
En julio de 1994, hubo la
necesidad de establecer un régimen de restricción cambiaria, con un tipo de
cambio nominal fijo de Bs. 170 por dólar de EUA, que se mantuvo hasta diciembre
de 1995, cuando el gobierno decidió devaluar la moneda en una proporción de
70%, situándolo en relación con el dólar en un nivel de 290 BS.
Se ha criticado reiteradamente la
actuación del BCV ante la crisis financiera, considerándola débil y hasta improvisada
por no decir incompetente. Probablemente falto una política de Estado, una estrategia
coherente de poderes públicos en una coyuntura de emergencia sin precedentes en
el país. Ejemplo de esto fue, que al inicio del mandado del Dr. Caldera, la
crisis estaba en marcha y tenía que procederse sobre la marcha.
Por otro lado, cuando hablamos de
la gestión fiscal, según la experiencia venezolana, ha estado muy condicionada
por la coyuntura petrolera.
En los últimos años, incluido el
quinquenio en estudio, la proporción que representa la participación fiscal
petrolera en el ingreso ordinario del fisco ha venido descendiendo hasta
situarse en 1998 en un 40%. Ello significa que el otro 60% procede de fuentes
no petroleras. Sin embargo, la capacidad contributiva tributaria interna has
sido potencialmente superior a la indicada por las recaudaciones, lo que se
explica por la elevada recaudación fiscal estimada en un 60% de la aquella
capacidad.
La creación del SENIAT (Administración
tributaria integrada. Sistema de recaudación de impuesto) a comienzos de
1994-198 contribuyo a mejorar el rendimiento de los tributos interno. Esto
elevo la contribución de empresas y los ciudadanos venezolanos a los ingresos
globales del Estado, acercándose por primera vez al petróleo como fuente de
ingresos fiscales. Pero lamentablemente, el sistema fiscal permanece sin
reformas estructurales eficaces: la multiplicidad de exenciones y exoneraciones
no justificadas, la desorganización administrativa general, cuya evidencia más
dramática es el régimen aduanero, entre otras deficiencias, determinan un defectuoso
funcionamiento del sistema tributario.
La estrategia del Gobierno
Según algunos economistas la gestión de
gobierno en el quinquenio se puede dividir en dos etapas: la de regulación o
control económico parcial y relativo, y la de liberación y apertura económica
con persistencia de elementos regulatorios. Para entender esta persistencia de
elementos regulatorios. Para entender esta diferenciación hay que hacer
referencia a los lineamientos y propósitos que expreso el Presidente de la
Republica en su programa de gestión con el cual concurrió a justa electoral de
diciembre de 1993. Este programa se fundamentaba en la apreciación de la emergencia
económica. Financiera, social y política que entonces padecía el país. Se puede
recordar que el Presidente había expresado enfáticamente su disocian a no recurrir
el FMI en solicitud de asistencia monetaria y que modo distinto, su compromiso
se definía en el documento denominado Carta de Intención al Pueblo de
Venezuela.
Los aspectos más importantes del
programa del Presidente Caldera se encontraron los siguiente: orientación
estratégica de una economía mixta, con intervención y participación del Estado
sin dejar de contemplar la necesidad de estimular y promover el desarrollo de
la economía privada.
La situación fiscal y del sector
externo de la economía al inicio del periodo 1994, no era tan crítica como se
ha hecho evidente a inicios del periodo 1999-2003: el precio promedio del
petróleo se estimaba en US$ 13,5 el barril y el volumen de exportación
proyectado era de 2,34 millones de barriles diarios, superior al realizado en
1993. Sin embargo, habían aparecido los primeros signos de la crisis financiera
sistemática que se abatió sobre la economía en 1194 y no existo, como se hizo
evidente en el curso del fenómeno, ni mecanismos ni política de defensa del sistema.
De esta manera, podemos
interpretar, que en los propósitos y la voluntad del presidente Caldera esa dramática
crisis hizo modificar en forma y medida notables los designios iniciales. Por
otro lado, la base política parlamentaria del gobierno era bastante estrella y
el presidente pudo logar, en un esfuerzo de estrategia, la cooperación de
fuerzas opositoras en el Parlamento. Por ello se le otorgaron poderes
extraordinarios para tomar decisiones emergentes en materia económica, fiscal y
financiera, bajo la forma de Ley habilitante, en uso de cuyas facultades se decretó
la Ley de Impuesto al Consumo Suntuario y Ventas al Mayor (en lugar del IVA),
se modificó la ley de Impuesto sobre la renta, se creó el Seniat, se emitieron
bonos del Tesoro para financiera el servicio de la deuda pública externa por un
monto de 160.000 millones y otros bonos para capitalizar a Fogade. Más
adelante, se suspendieron las garantías económicas para permitir la
modificación del régimen cambiario y se decretó la congelación de varios bienes
y servicios de primera necesidad.
En el bienio 1995-1996 el gobierno resolvió
devaluar la menda en proporciones significativas, de tal menara que el tipo de
cambio nominal, que en noviembre de 194 estaba fijado en Bs. 170, bajo control, se elevó a 480 en abril de 1996 con libertad
cambiaria, demarcándose así la segunda y última etapa de la gestión
gubernamental en estudio, caracterizada por el desmantelamiento de los
controles y las regulación de índole económica, la apertura comercial interna y
externa, la privatización de las empresas del estado, la modificación estructural
de la industria petrolera nacional, para incorporar en determinadas áreas de la
actividad intereses privado extranjeros en su mayoría.
La imperfecta e inadecuada administración
de la crisis financiera y la del llamado control de cambio abrieron camino a la
segunda etapa de la gestión gubernamental a partir de abril de1996, cuando bajo
el nombre de agenda Venezuela, fue reorientada la estrategia oficial hacia la
liberalización económica y estabilización. Se eliminaron las restricciones del
mercado cambiario, se liberaron los intereses bancarios por parte del Banco Central.
Este cambio de estrategia a mitad de periodo fue recibido por los sectores económicos
y por los medios financieros internacionales como una saludable rectificación
en contraste con los supuestos errores cometidos en la primera mitad del
quinquenio.
A partir de abril de 1997 hasta
la terminación del mandato presidencial, con reformas estructurales, no dio lo
resultados esperado en ninguna de las instancias proyectadas. Las medidas
contempladas en ese programa, con visto bueno del FMI, entre otras, son las
siguientes: aumento de los impuestos de las ventas al mayor y al consumo
suntuario de 12,5% al 16,5% aumento del precio de la gasolina; aumento de las
tarifas de los servicios públicos.
Los efectos recesivos e
inflacionarios de la Agenda Venezuela se hicieron sentir con intensidad en 1996,
con un descenso de 1,6% del PIB, una tasa de inflación de 103;2% y una tasa de
desempleo de 12,4%. Este porcentaje de inflación fue el mal elevado esta esa
fecha.
Al final de todo la Agenda
Venezuela, termino siendo una réplica de las recetas del FMI, sin el capital
humano necesario para conducir un proceso autónomo de diseño y ejecución de un
programa global y coherente de política económica.
La apertura Petrolera
La apertura petrolera, se trató
de un cambio petrolero-sociedad. Es un cambio de aquel modelo rentista que una
vez nos llevó con mucho éxito. Gracias a aquel modelo, tuvimos un gran crecimiento,
pero una vez derrumbados los precios del petróleo el mismo dejo de funcionar. La
apertura fue un cambio a ese modelo rentista mediante el cual la industria del
debía recursos del fisco y este los distribuía a la sociedad de una manera
deficiente, plagada de corrupción, clientelismo, etc. Lo que se buscaba es que
todos los venezolanos participaran en el negocio central de nuestra economía.
Una de los aspectos positivos de
la crisis económica que se estaba viviendo, es que en Venezuela se logró un consenso
en el país acerca de la necesidad de iniciar un proceso de apertura de la
industria petrolera, que, si bien era necesario aun en el caso de que e nuestra
situación económica fuera muy buena, es probable que nuestros sectores políticos
no lo hubieran entendido así.
La apertura petrolera que se realizó
en Venezuela, se inició en 1993. En ese año se suscriben los primeros contratos
de servicios para la reactivación y explotación de los yacimientos marginales.
Para el momento estaban los contratos estratégicos de asociación, de los cuales
podemos mencionar: el Proyecto Cristóbal Colon, entre Lagoven, Shell, Exxon y
Mitsubishi. También están los contratos para la explotación y mejoramiento de
la faja del Orinoco los cuales se ha firmado con Maraven, Total Oil, Ituchu,
Marubeni, Arco, Mobil Etc.
Si bien coyunturalmente, el
panorama para 1998 resultada prometedor y la empresa estatal Petróleos de
Venezuela, PDVSA comenzaba con buen pie el proceso de apertura petrolera y de
asociación con empresas privadas extranjeras y locales, no se contaba con algo
inesperado: la caída mundial de los precios del barril de petróleo. En este
marco, crecía la preocupación sobre los riesgos de que el país entrara de nuevo
en un ciclo de crecimiento descontrolado llamado por los expertos como la
“enfermedad holandesa” (caracterizada por el excesivo crecimiento de un sector
de la economía en desmedro de otros). Se creía que Venezuela estaría comenzando
a dar rasgos positivos en su economía. El crecimiento de la producción de barriles
diarios crecía un 10%, se había producido una inversión de capital extranjero
en el sector por el orden de los 2.000 millones de dólares, se proyectaba un
crecimiento del PIB en un 5%, al igual que una estabilidad cambiaria. Por otra
parte, las ventas de automóviles subieron en un 25% en 1997, al igual que el
sector construcción y los depósitos de la banca.
